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王欣新:以破產法的改革完善應對新冠疫情 提升營商環境

作者:中國破產法論壇 時間:2020-08-06 閱讀次數:55 次 來自:中國破產法論壇公眾號

以破產法的改革完善應對新冠疫情、

提升營商環境

中國人民大學法學院 王欣新

摘要:新冠肺炎疫情導致部分企業陷于經營與債務困境,為應對由此可能產生的破產問題,法院應本著積極引導、區別對待、多方解決的原則,化解債務危機,準確認定破產原因,積極挽救具有重整營運價值的企業。為此,需要進一步完善破產立法,建立健全預重整制度和破產審判的簡易程序,適用信息化手段解決程序運行問題。國家應出臺對破產困境企業的精準支持政策,并積極通過府院聯動機制解決企業破產案件審理中的難題和衍生的相關社會問題。

關鍵詞:破產原因 執轉破 法定期限延長 預重整 簡化破產程序

新冠肺炎疫情在全球的爆發,國內外市場與經貿投資形勢的變化,導致我國部分企業陷于嚴重的經營與債務困境,對經濟發展產生廣泛、持續的不利影響。李克強總理在今年全國人大會議上的政府工作報告中指出所面臨的嚴峻形勢,“受全球疫情沖擊,世界經濟嚴重衰退,產業鏈供應鏈循環受阻,國際貿易投資萎縮,大宗商品市場動蕩。國內消費、投資、出口下滑,就業壓力顯著加大,企業特別是中小微企業困難凸顯,金融等領域風險有所積聚,基層財政收支矛盾加劇。”即使在疫情緩解乃至結束之后,企業和市場的狀況也不可能再簡單地回到從前,迫切需要國家在法律和政策上的支持與扶助,全方位地解決企業困境,以保民生和就業。為此,最高人民法院于2020年5月15日印發《關于依法妥善審理涉新冠肺炎疫情民事案件若干問題的指導意見(二)》(以下簡稱《指導意見》),其第三部分對如何妥善審理涉新冠肺炎疫情破產案件作出規定。《指導意見》強調以破產法的改革與完善,應對新冠疫情的不利社會影響,妥善審理破產案件,扎實做好“六穩”工作,落實“六保”任務,尤其是實現保市場主體、保居民就業、保基本民生的目標,并進一步提升我國的營商環境。

為此,首先要從破產法的角度分析,新冠疫情對破產法的實施會在哪些方面產生不利的社會影響,對我國營商環境以及世界銀行的破產法評價體系又有哪些影響,進而提出有針對性的應對措施,在堅持市場化、法治化原則的基礎上,靈活地解決破產案件審理面臨的各種實際問題,并變危機為破產法改革與完善的契機與動力。

一、疫情對破產法實施的影響與應對

新冠肺炎疫情的影響可以細分為疫情本身的影響和因防御疫情而采取各種限制行為措施所產生的影響兩類,但就對破產法正常實施的影響而言區別不大,故除需要對兩者進行分別分析時予以指明者外,在下文中統稱為疫情影響。

(一)應對疫情對企業破產的影響,化解債務危機

由于新冠疫情突發導致的停工停產、市場變化,使許多企業陷于債務清償困境,但其中大部分企業的經營狀況和清償能力仍具有可恢復性。對這些企業應當本著積極引導、區別對待、多方解決的原則,化解債務危機,實現對企業的支持與救助。《指導意見》第17條規定:“企業受疫情或者疫情防控措施影響不能清償到期債務,債權人提出破產申請的,人民法院應當積極引導債務人與債權人進行協商,通過采取分期付款、延長債務履行期限、變更合同價款等方式消除破產申請原因,或者引導債務人通過庭外調解、庭外重組、預重整等方式化解債務危機,實現對企業盡早挽救。”

對這一規定要在市場化、法治化的原則下正確地理解與實施。第一,明確法院的作用是“積極引導”。所謂“引導”是指通過提示方向、釋明法律、分析路徑、促進談判使問題得到解決,但所有事項均須基于各方當事人的自愿協商,不能強迫,積極不是主動變相施壓。第二,要以“多種方式”解決債務危機,既包括在債務危機爆發前以“分期付款、延長債務履行期限、變更合同價款等”常態化手段消除破產申請原因,也包括在債務危機爆發后以庭外調解、庭外重組,尤其是與破產重整程序前后銜接的預重整等方式化解債務危機。為實現這一目標,需要切實完善解決債務危機的多種方式,如為企業的庭外重組設置指導性的規范流程,提供建議性的各種示范合同和解決方案模本,提供并協調健全各種可能適用的金融手段和融資渠道,培訓參與庭外重組的中介機構,通過立法建立、完善涉及法院司法介入的規范的預重整制度(后文將對此進行分析),將以“多種方式”解決債務危機落在實處,而不僅僅是停留在口號上,并借助與地方政府協調的“府院聯動”等機制,使法院的“積極引導”能夠以市場化、法治化的具體手段體現出來。

精準判定破產原因,發揮企業挽救法律機制。《指導意見》第18條指出,人民法院在審查企業是否符合破產受理條件時,要結合企業持續經營能力、所在行業的發展前景等因素全面判定企業清償能力。為此要明確,第一,企業資不抵債并不是破產原因構成的充分條件,還需要看其是否能夠清償到期債務,尤其是看其營業是否具有可持續性。第二,在債務人未能清償到期債務時,要綜合各種情況看其是否完全、長期的喪失清償能力。在因疫情影響導致大量企業陷于債務困境的情況下,我們對破產原因的認定應當更為審慎、精準,以適當舒緩企業破產的社會壓力,尤其是要采取救助措施防止尚有生存能力的企業被迫過早進入破產清算程序。第三,對于那些無法通過庭外重組等方法挽救,但有希望借助《企業破產法》的重整程序和和解程序解決債務困境的企業,要積極引導對破產拯救機制的適用,及時受理其重整與和解申請,不能盲目地排斥對破產申請尤其是重整與和解申請的受理。

我們要全面地理解破產法的社會調整作用,并使之得到充分發揮。疫情影響確實是許多企業陷于債務困境的原因或原因之一,這是必須考慮的因素,但這并不是對企業不適用破產程序的充分理由。換言之,法院不能僅僅以債務人發生破產原因是由于疫情影響所致而不受理當事人提出的破產申請。在實踐中,一些企業本身就已經存在破產原因發生的必然性因素,疫情影響僅是加速和加重了其破產原因的發生和外觀表現,使其無法再殘喘拖延下去。還有一些企業,雖然其破產原因的發生主要是由于疫情影響,但隨著企業自身和國內外市場及經貿形勢的變化,使其狀況即使在疫情影響消除后也難以逆轉,無法再回到從前。破產原因是隨著疫情影響而來的,但并不會隨著疫情影響的過去而消失。所以,判斷企業應否進入破產程序的標準,不是破產原因的發生有沒有疫情的影響,而是企業是否真正發生了不可逆轉的破產原因。簡言之,判斷企業應否進入破產程序的標準是破產原因是否存在,而不是破產原因發生的原因。這是我們在判斷對破產申請應否受理的基本原則。

在企業確已發生破產原因的情況下,我們不能避諱企業破產的客觀事實,在心理上抵觸或害怕破產法的適用。對于“確已具備破產原因的企業,應當依法及時受理破產申請,實現市場優勝劣汰和資源重新配置。”即使是在疫情影響下,破產清算的重要社會與經濟意義也是不容忽視的。社會資源的總量是有限的,在疫情影響下更是如此,如不及時將那些不具有市場挽救價值的僵尸企業清出市場,讓它們繼續占有、浪費社會資源,必然會使其他企業的生存與發展受到擠壓與阻礙,甚至因此陷入連鎖破產的境地。對僵尸企業的破產清除,不僅可以保障整個市場經濟的健康發展,而且本身也是對其他企業挽救的需要,我們對保企業的意義應當從社會與企業整體保護的角度予以考慮和評價。

(二)疫情影響下“執轉破”制度的發展與完善

在疫情影響下,法院的執行與破產工作尤其是“執轉破”工作,也應當在溯本清源的基礎上適應新形勢的需要。《指導意見》第19條第1款規定:“要進一步推進執行與破產程序的銜接。在執行程序中發現被執行人因疫情影響具備破產原因但具有挽救價值的,應當通過釋明等方式引導債權人或者被執行人將案件轉入破產審查,合理運用企業破產法規定的執行中止、保全解除、停息止付等制度,有效保全企業營運價值,為企業再生贏得空間。同時積極引導企業適用破產重整、和解程序,全面解決企業債務危機,公平有序清償全體債權人,實現對困境企業的保護和拯救。”為此需要認清“執轉破”本質,澄清模糊認識,明確其實施與發展方向。

“執轉破”的目標之一是要解決執行難問題。實踐中的執行難,相當一部分情況是債務人已喪失清償能力,客觀上無力履行義務,這時執行措施再有力也無法最終解決債務清償問題。因為這時的“難”是難在執行環節之外,是由于債務人客觀上無法執行,因為案件本不屬于執行能夠處理的范圍,而應通過破產程序解決。這一類案件形式上看是執行難,而實質上卻是破產難,是因為案件應當卻無法進入破產程序導致的所謂執行難。不解決破產難,案件就會不當的積淀在執行環節,執行難就不可能真正解決。所以,“執轉破”措施出臺的法律意義直觀上看是要解決執行難,但實質上最終是要解決破產難,只有當破產不難時,執行才不會再難。

長期以來,由于觀念的誤解、適用法律程序的失當,用執行手段解決其無力解決的破產問題,不僅未能化解相關社會矛盾,反而導致案件無序積累和集中爆發,使法院的工作陷入困境。所以,我們必須站在破產法的社會調整作用角度來認識、理解、執行并發展“執轉破”制度,借助其實現全方位推動破產案件的依法受理,進而從根本上解決執行難問題。

為此,第一要明確,法院在執行程序中應否引導債務人企業轉入破產程序的判斷標準,不是執行程序難不難,而是企業是否發生破產原因。所以,對于已經發生破產原因的企業,不宜先在執行程序中將其財產基本執行干凈,發生執行困難后,再形式主義地轉入破產程序設法結案,而應在發現債務人存在破產原因時,就及時引導案件轉入破產程序。一般而言,在執行中個別處置的債務人財產越少,轉入破產程序的時間越早,后續各種法律與社會問題的解決就可能越順利。否則已被執行到無財產的企業即使轉入破產程序,也無法再實現破產法公平清償全體債權人和挽救企業的目標。

第二,“執轉破”的主導功能之一,是要使發生破產原因的債務人企業能夠及時、順利地進入破產程序,解決破產案件的申請與受理障礙等問題。所以,“執轉破”案件轉入的破產程序也不限于破產清算程序,同樣也可以適用企業重整與和解的挽救程序。認為“執轉破”案件只能是無財產可執行的案件、只能轉入破產清算程序的觀點,是對“執轉破”制度的嚴重誤解。

第三,從解決破產難的角度考慮,“執轉破”的措施僅在執行階段才啟動實施,未免有些時機太晚。要想更有實效地解決問題,就不能止步于在執行程序中將案件轉入破產,應當進一步采取目前在一些地方法院開始試行的“訴轉破”“立轉破”措施,也就是在訴訟中發現債務人發生破產原因時,在訴訟或立案環節就要努力將案件引導入破產程序。要通過“執轉破”措施的實施,逐步發展“訴轉破”“立轉破”,全方位并行的推動破產案件的依法受理,實現訴訟執行案件與破產案件的依法分流,保障法律程序的正確適用。

(三)對法定期限的適當延長

《指導意見》應對疫情影響的一項重要舉措,就是考慮到因疫情或者疫情防控措施導致的企業活動中斷、停工、停產的影響,對因此難以完成的破產程序相關法定期限予以適當延長,保障債權人的實體權利和程序權利。其第21條規定:“要切實保障債權人的實體權利和程序權利,減少疫情或者疫情防控措施對債權人權利行使造成的不利影響。受疫情或者疫情防控措施影響案件的債權申報期限,可以根據具體情況采取法定最長期限。債權人確因疫情或者疫情防控措施影響無法按時申報債權或者提供有關證據資料,應當在障礙消除后十日內補充申報,補充申報人可以不承擔審查和確認補充申報債權的費用。因疫情或者疫情防控措施影響,確有必要延期組織聽證、召開債權人會議的,應當依法辦理有關延期手續,管理人應當提前十五日告知債權人等相關主體,并做好解釋說明工作。”

本條規定涉及的期限問題,第一,是借鑒《民事訴訟法》第83條的規定,臨時性允許債權人對申報債權或提供證據資料的期限申請順延,允許其在障礙消除后10日內補充申報,而且補充申報債權的不必承擔審查和確認補充申報債權的費用。需注意的是,根據《企業破產法》第56條規定,債權人在破產財產最后分配前補充申報債權的,除要承擔審查和確認補充申報債權的費用外,此前已進行的分配也不再對其補充分配。而《指導意見》中僅規定免除債權人對審查和確認補充申報債權費用的承擔,沒有規定此前已進行分配的對債權人是否還可以進行補充分配。筆者認為,如果債權人已經申報債權但未能及時提供證據資料,管理人只是暫時難以確認債權,考慮到疫情對收集、保全、提交證據的不利影響,如在分配時債權人仍未能提交證據,管理人應當對其債權予以預分配并提存。如果債權人未申報債權,管理人不知道其債權存在,鑒于《指導意見》中未規定補充分配問題,似缺乏依據再給予債權人補充分配。

第二,是對在破產程序中確有必要組織召開現場聽證會、現場債權人會議的,應當依法辦理有關延期手續。在疫情影響期間,通常聽證會、債權人會議等往往通過非現場方式進行,如網絡會議、視頻會議、電話會議等,但不排除在個別案件中確實需要召開現場會議,此時為避免因疫情影響造成不良社會后果,應當依法辦理有關延期手續。

第三,是對重整計劃或者和解協議的制定、提交和執行期限的適當延長。對在破產重整程序中,因疫情影響而無法招募投資人、開展盡職調查以及協商談判等原因不能按期提出重整計劃草案的,法院可將受影響的期間不計入法定期限,但一般不得超過6個月。對重整計劃或者和解協議已經進入執行階段,但債務人因疫情影響而難以執行的,可由人民法院積極引導當事人按照《全國法院破產審判工作會議紀要》有關規定充分協商予以變更。其中僅涉及執行期限變更的,人民法院可以依債務人或債權人的申請直接作出裁定,延長的期限一般不得超過6個月。

二、應對疫情影響的破產法改革與完善

李克強總理在政府工作報告中指出,要將“強化階段性政策,與制度性安排相結合。”《指導意見》中的許多措施不僅是在疫情影響期間需要采取的應急措施,而且可以在總結經驗后適用于常態化的破產審判工作,包括適用于今后對疫情的常態化防范需要,這對于進一步完善破產立法、提升我國營商環境也具有重要意義。目前較為急迫解決的工作有以下兩項。

(一)建立健全預重整制度

預重整是在破產法的重整程序和庭外重組兩種制度的基礎上融合創新產生的企業挽救輔助模式,以求通過兩種程序的有機銜接、補強組合,發揮其優勢,規避其劣勢,更好地解決債務與經營困境企業的挽救再生。同時,還可以達到簡化程序、提高效率、降低成本、鼓勵市場化協商的社會效果。在聯合國國際貿易法委員會制定的《破產法立法指南》中,將預重整稱為“簡易重整程序”,即“為使受到影響的債權人在程序啟動之前自愿重組談判中談判商定的計劃發生效力而啟動的程序”。之所以稱為“簡易重整程序”,是因為在自愿重組談判成功后接續啟動的重整程序可以簡化許多原有程序,使之能夠快速、簡易進行。我國通常稱之為“預重整”,之所以稱為“預”重整,是因為它在實施時間上先于重整程序,且實施的內容是為重整程序的簡化完成做重要工作準備。將其認定為輔助模式,是因為其在實體上依存于重整程序,且從重整的角度看僅具有預備工作的性質,其最終成果要體現在重整程序中。如果在預重整工作完成時就可以直接解決企業的債務困境,不再需要繼續進入重整程序,它就轉化定性為庭外重組;當其需要繼續轉入重整程序時,前面完成的各項工作便構成預重整程序。預重整必須與重整程序相銜接、通過重整程序的啟動才能夠產生其制度性的法律約束力,并以此區別于庭外重組。預重整自身并不能構成獨立的司法挽救程序,但它在非司法程序上具有一定的獨立性,體現為預定為預重整性質的工作,如在完成時就解決了企業的債務困境問題,便構成獨立的庭外重組。預重整為企業的挽救在庭外重組和法庭重整之外,提供了又一種新的解決渠道。根據《破產法立法指南》的規定,預重整程序的立法目的是,“一、確認自愿重組談判是挽救財務困境企業的一種成本效益良好和行之有效的手段,一般涉及調整貸款人和其他機構債權人以及主要非機構債權人的債務的結構,這些當事人的參與對于重組至關重要,而這種談判并不涉及所有類別的債權人;二、鼓勵和便利采取非正式談判;三、根據破產法制定具有下列作用的程序:1.可在每一類受影響的債權人的多數都同意計劃的情況下,維護自愿重組談判的良好結果;2.可盡量減少拖延時間和支出,并確保在自愿重組談判中談判商定的計劃不會落空;3.可對每一類受影響的債權人和股東中不接受商定計劃的少數成員具有約束力;4.實體性要求與破產法規定的重整程序相同,包括保障措施也基本相同,但時間期限縮短;(以及)四、在采取適當保護措施的情況下,對其他法律中的可能防止或限制使用程序從而延誤訴諸破產法的各項要求暫緩適用。”

各國因國情有異,預重整的方式也不盡相同,但主要的基本原則和關鍵特征是一致的,否則也就不能統歸之于預重整的程序類型。典型的預重整運作模式是,債務人向法院提出重整申請前,在遵循破產法對各方利害關系人權益公平保障的基礎上,通過公正的程序和充分的信息披露,與債權人等利害關系人(指在重整計劃中調整其權益者)充分協商擬定好重整計劃草案,并得到利害關系人通過該計劃的實質性多數同意投票后(未得到多數投票通過時,可以直接提出重整申請,轉按照正常重整程序進行),由債務人在向法院提出重整申請的同時提交重整計劃草案,請求法院通過舉行聽證會或庭審等方式進行審查并予以批準,進而省略在重整程序中制訂計劃和債權人會議表決的程序,并使在預重整中利害關系人同意投票的法律效力延續到重整程序中,加快案件辦理速度、簡化重整程序,提高重整成功率和債務的清償率。目前我國破產立法中未規定預重整制度,僅是各地法院在司法實踐中自行探索,出臺有一些內部規則,也出現有一些不合理、不規范的做法。如有的地方將預重整制度理解和設置成了對重整申請是否受理在法外期間進行的預先審查,并不具有區別于現有破產重整程序的實質意義;有的地方將預重整完全控制在法院的手中,使其失去了當事人市場化自治協商的基本屬性;有的地方將預重整演化為在法律規定外變相延長重整期間的規避工具,“時間不夠預重整湊”;還有的地方簡單的將無規則的任意庭外重組就理解為是預重整,要求法院對無規則的庭外重組的協議直接作為預重整的重整計劃草案在重整程序中批準;還有的人甚至將預重整和重整程序完全混同,按照重整程序全套的內容去設計預重整程序,乃至于提出在法院受理破產清算申請或者重整申請后還能再轉入預重整,這些觀點與做法都是違背預重整制度的設立宗旨和基本原則的,嚴重影響到預重整制度的正確實施。因此,建議盡快在《企業破產法》的修訂中全面建立這一制度,以保障其正確實施。

預重整之所以能夠在重整程序啟動后將在程序啟動前制定的計劃草案直接提交法院審查批準,就在于預重整的進行是有嚴格規則的,而不是可以由當事人通過任意性談判形成的庭外重組。從這一角度講,預重整是兼具有非司法和司法雙重性質的。這里的非司法性是指預重整在債務人向法院提交重整申請前進行的利害關系人談判,要遵循平等、自愿、協商的原則,不具有強制性效力;而司法性質則體現在預重整中具有各方均應遵循的法律規則,這種規則的約束效力主要體現為進入重整程序后法院將依據規則進行嚴格的事后審查并決定是否批準,從而迫使當事人在事前的預重整談判、重整計劃制定、利害關系人表決等事項中不得不自覺遵守,否則預重整就會失敗。應當指出的是,司法實踐中債務人企業在進入重整程序前與債權人等利害關系人進行協商,以圖達成債務解決方案,是非常常見的現象,但不能簡單地將這種庭外協商均視為預重整程序。預重整的關鍵是庭外的協商要符合相應規則,要能夠保障在重整程序啟動后獲得法院對重整計劃草案的審查和批準。沒有了規則的指引,就再不是法律意義上的預重整,而僅僅是庭外重組,也不具備在此后啟動的重整程序中請求法院直接予以審查批準的資格。我們既不能盲目地將庭外重組拔高為預重整,但也不應認為只有預重整才是解決債務人挽救問題的唯一正確方法,庭外重組在債務人挽救方面同樣具有重要的意義,不同的程序適用于不同情況。

根據《破產法立法指南》的規定,預重整具有一些重整所不具有的特點,有些特點只是具有外觀性的意義,其中值得注意的操作規則有以下幾點:

1.預重整不要求所有債權人等利害關系人都必須參與,那些權益將不受影響的利害關系人可以不參與,且因其利益不受影響,故對他人擬定的重整計劃也不會持否定態度。實踐中主要是金融債權人參與,如銀行貸款人、債券債權人等,貿易債權人、優先債權人(如稅收和社會保險當局)以及職工債權人等通常不參與。

2.在預重整轉入重整程序時,可以將程序的約束效力范圍僅限于受重整計劃影響的債權人等利害關系人。但為解決財產保全、使用等問題,也可以將范圍擴大至相關債權人。

3.對債權人等利害關系人應進行充分的信息披露,信息披露的要求原則上不低于重整程序的要求。

4.對受重整計劃影響的債權人等利害關系人的參與權和表決權等權利予以充分保障。

5.對在重整計劃表決中的異議債權人的保護不得低于正式重整程序所提供的保護。

6.在對各方利害關系人的實質權益沒有不利影響的情況下,盡量簡化破產重整程序。

此外,在預重整程序中強調的是由債務人主導預重整活動(少數情況下也有由債權人主導的),與之相應的是重整程序啟動后通常均采取債務人自行管理模式,所以企業控制權喪失的風險要比正式的重整程序小,其中一個突出的表現就是在預重整中不指定管理人包括所謂臨時管理人去接管債務人企業。為了使預重整能夠順利進行,債務人可以聘請中介機構參加輔助,但這種參加不是管理人的取代與接管性質,控制權仍在債務人手中。法院原則上也不對預重整程序進行干預,以保障其具有的庭外自治協商的基本屬性。在強調庭外重組和重整程序銜接融合的前提下,在非司法和司法兩個不同程序的各自進行中要保持自身的基本特征,方能構成預重整。

我國目前實施典型預重整程序的主要障礙:

第一,沒有普遍適用的共同規則,實務操作混亂,既影響預重整的實際效果,也影響對債權人等利害關系人基本權益的保障。

第二,預重整程序的結果有兩種情況,其一是已形成多數意見支持的重整計劃草案,其二是僅就未來重整計劃形成原則性意見或合意。后者顯然對簡化破產重整程序方面的作用不大,但即使在預重整中通過了重整計劃草案,由于目前法律規定的限制也無法在正式的重整程序中免除債權人會議的召開和表決程序,起不到大幅簡化程序的效果,節省的只是談判時間,使預重整和庭外重組相比程序上的優勢不夠凸顯。

第三,適用預重整的企業普遍時機過晚,使企業挽救可采取的措施和效果受到嚴重的不利影響。

第四,由于《企業破產法》中沒有對預重整的規定,致使預重整的一些重要措施難以實施,如免除債權人會議對預重整中擬定的重整計劃草案的表決等,即便司法解釋作出相應規定也可能有立法越權的問題。

此外,在目前沒有明確法律規則的情況下,實務中的混亂實施易形成許多不規范乃至錯誤的操作慣例,進而使日后的立法制定和規范操作都受到潛在的不利影響,導致預重整制度的建設可能會偏離正確的方向。為實現《指導意見》以預重整制度來應對疫情不利影響、挽救企業的目的,可考慮先由最高人民法院出臺座談會紀要或指導意見之類的政策性文件,以指導司法實踐中的預重整操作,使之規范化。

(二)建立破產審判的簡易程序,適用信息化手段解決程序問題

2020年4月15日,最高人民法院印發了《關于推進破產案件依法高效審理的意見》(以下簡稱《高效審理意見》),強調提高破產審判效率,降低破產程序成本。《指導意見》也強調在應對疫情影響中,要充分利用信息化手段推進破產案件審理各項工作,尤其是籍此在充分保障債權人的知情權和參與權的基礎上簡化程序、降低成本,提高效率。其第23條規定:“疫情防控期間,要根據《最高人民法院關于推進破產案件依法高效審理的意見》的要求,進一步推進信息化手段在破產公告通知、債權申報、債權人會議召開、債務人財產查詢和處置、引進投資人等方面的深度應用,在加大信息公開和信息披露力度、依法保障債權人的知情權和參與權的基礎上,助力疫情防控工作,進一步降低破產程序成本,提升破產程序效率。”

綜合上述兩個最高人民法院文件的內容,其中涉及運用信息化等手段簡化破產程序的較為重要的措施有以下幾項。第一,破產公告的簡化。《高效審理意見》第1條指出,對需要公告的破產事項,“人民法院、管理人應當在全國企業破產重整案件信息網發布,同時還可以通過在破產案件受理法院公告欄張貼、法院官網發布、報紙刊登或者在債務人住所地張貼等方式進行公告。”這里關鍵的內容,是明確了法院和管理人必須(即“應當”)采取的公告方式是在“全國企業破產重整案件信息網”上發布,其他方式均可視情況自由選用,在“人民法院報”上刊登公告也是可以自行決定是否選用的方式。本條規定對公告適用方式的澄清,有助于縮短公告時間、降低破產成本。

第二,《高效審理意見》第1條2款規定:“對于需要通知或者告知的事項,人民法院、管理人可以采用電話、短信、傳真、電子郵件、即時通信、通訊群組等能夠確認其收悉的簡便方式通知或者告知債權人、債務人及其他利害關系人。”通知本以信息有效送達為原則和目的,在當前信息化、電子化手段日益完善的情況下,通知不應再局限于傳統方式,而應當與時俱進。此項規定對通知方式的簡便化、實用化,大大便利了人民法院和管理人的工作,節省時間與費用成本,提高了辦案效率,解決了實踐中的一項難題。

第三,《高效審理意見》第2條規定:“債權人提出破產申請,人民法院經采用本意見第1條第2款規定的簡便方式和郵寄等方式無法通知債務人的,應當到其住所地進行通知。仍無法通知的,人民法院應當按照本意見第1條第1款規定的公告方式進行通知。自公告發布之日起七日內債務人未向人民法院提出異議的,視為債務人經通知對破產申請無異議。”在司法實踐中,經常出現債權人提出破產申請后法院無法通知到債務人的情況,從而使破產案件的審理時間被長期延誤,影響對營商環境的評價。對本條中規定的無法通知債務人時采用的公告通知方式,從實際效果考慮,以采取在破產案件受理法院公告欄和債務人住所地張貼的方式為宜,而在“全國企業破產重整案件信息網”上公告的實際意義不大。

第四,根據《企業破產法》的規定,管理人應當及時接管債務人的財產、印章和賬簿、文書等資料。但在司法實踐中,經常有債務人拒不向管理人移交,妨礙破產司法程序進行。為解決這一難題,《高效審理意見》第8條規定:“債務人拒不移交的,人民法院可以根據管理人的申請或者依職權對直接責任人員處以罰款,并可以就債務人應當移交的內容和期限作出裁定。債務人不履行裁定確定的義務的,人民法院可以依照民事訴訟法執行程序的有關規定采取搜查、強制交付等必要措施予以強制執行。”對處罰措施的明確規定,有助于保障破產程序順利、快捷地進行。筆者認為,債務人不履行裁定確定義務時,人民法院除可采取搜查、強制交付等必要措施予以強制執行外,在強制執行未果的情況下,還可以在其履行義務之前,不斷限期交付并對每次逾期不交付的違法行為反復采取罰款方式處罰,以懲戒違法行為。

第五,《高效審理意見》第10條規定,“第一次債權人會議可以采用現場方式或者網絡在線視頻方式召開。人民法院應當根據企業破產法第十四條的規定,在通知和公告中注明第一次債權人會議的召開方式。經第一次債權人會議決議通過,以后的債權人會議還可以采用非在線視頻通訊群組等其他非現場方式召開。”第11條規定,“債權人會議除現場表決外,可以采用書面、傳真、短信、電子郵件、即時通信、通訊群組等非現場方式進行表決。”為簡化破產程序、提高破產審判效率,尤其是應對疫情防控的要求,債權人會議的召開方式也有必要引入電子化、信息化的方式。本條規定為實踐中的創新做法提供了指導依據。

第六,《高效審理意見》中還構建了簡單案件快速審理機制,規定對于債權債務關系明確、債務人財產狀況清楚、案情簡單的破產清算、和解案件,人民法院可以適用快速審理方式。《企業破產法》中對破產案件的審理未設置期限,為使適用快速方式審理的破產案件能夠及時結案,《高效審理意見》規定,人民法院應當在裁定受理之日起6個月內審結。同時,對法院受理破產申請后對已知債權人的通知、管理人完成對債務人財產狀況調查的一般期限、破產財產分配程序的簡化等問題作出相應規定。

三、應對疫情影響與完善營商環境

新冠疫情對社會經濟包括營商環境造成嚴重的不利影響。目前國家已經出臺了很多有力的政策措施支持企業,包括“8個方面90項政策措施,實施援企穩崗,減免部分稅費,免收所有收費公路通行費,降低用能成本,發放貼息貸款,”等等。這些宏觀上的普惠政策,對緩解企業困境、促進經濟復蘇、完成“六穩” “六保”任務具有重要的作用。同時,對那些已經陷于破產境地和進入破產程序的企業,還需要更具有針對性的精準法律與政策支持。

第一,建議中央(最好由中央統一下發文件進行規范)和各級地方政府設置與破產相關的各類政策性基金,支持破產案件審理中的一些費用難題以及因企業破產衍生的各種社會問題的解決。具體包括:破產企業職工債權清償和就業安置保障基金,用于在破產清算程序中解決破產財產不足以清償職工債權的情況,以及對職工就業安置的各種社會費用。破產費用保障基金,用于解決債務人財產不足以支付破產費用時的補貼支出,或者債務人進入破產程序時無現金支付必要破產費用的墊付,解決無財產或財產不足破產案件中管理人合理報酬的支付,以維護破產程序的順利進行,并避免因無破產費用而無法對債務人惡意轉移財產等欺詐逃債行為進行調查與訴訟追究。企業重整基金,用于解決企業重整中對過橋資金等方面的需求,以及對重點保障企業的短期財務投資和政策性支持。在政府設立政策性基金之外,還應指導并鼓勵社會和企業尤其是資產管理公司設置商業性的危困與重整企業救助基金等,以市場化的手段解決企業重整挽救中的各種困難,同時給予一定的政策優惠支持。

第二,在全國普遍建立破產法實施中的“府院聯動”制度(即政府與法院聯合行動解決破產社會問題的機制),以解決因配套法律制度等不健全而產生的審理困難問題和社會衍生問題,并積極推動破產法配套法律制度的改革與發展。《2015年中央經濟工作會議公報》強調,“要依法為實施市場化破產程序創造條件”。市場化是一個社會整體性的概念,破產法的市場化實施是以有一個較為完善的市場化社會體系為基礎的。目前我國有關破產法實施的各種社會配套法律與制度尚不建全完善,一些與破產相關的法律制度如稅收、信用修復、企業注銷等制度,往往僅著眼于調整正常經營的常態企業,而缺乏對處于債務困境與破產程序中的非常態企業進行常態化調整的理念和措施。一些相關法律制度與破產法之間的生態關系甚至處于隔離、缺失與沖突的狀態,不僅不能對破產法的實施起到有機配套、銜接與融合的保障效應,其存在的制度缺陷有時反而成為破產法市場化實施的障礙。破產案件的受理難、審理難、周期長等問題,很大程度上源于部分對破產相關社會問題本負有解決職責的地方政府部門的不重視、不配合、不支持。為應對疫情之下企業破產案件數量的上升,高效審理破產案件,拯救困境企業的需要,應當通過積極的“府院聯動機制”協調司法裁判與行政管理服務的關系,協同推進困境企業的拯救再生與市場退出問題的解決。

第三,對企業在破產存續中尤其是重整挽救程序中的稅收進行調整,完善重整企業的信用修復制度,保障企業挽救獲得實際成功。挽救企業迫切需要有針對性的稅收優惠政策的支持,目前的稅收法律沒有針對破產困境企業的合理調整措施,如對重整中債權人減免債務人的還債金額視為企業的所得機械的收取所得稅等,缺乏支持企業挽救的稅收措施。如果說普遍性的降低企業稅費,有助于預防企業陷于破產,那么對已經陷于破產程序尤其是進入挽救程序的企業施以稅收政策支持,直接有利于促進企業重整挽救成功,防止企業倒閉造成的各種不利社會影響,這是更為緊迫的社會需求,更應當優先解決。此外,重整企業的信用不能得到及時修復,嚴重影響企業在重整計劃執行中的貸款資格、招標資格等各方面的生產經營活動,也是必須盡快解決的問題。不重視對破產困境企業的挽救與政策支持,經濟問題就可能會演化成社會問題、民生問題、政治問題。

上述部分改革原則已經納入國家發布的《加快完善市場主體退出制度改革方案》的范圍,但也有一部分(如各種保障基金的設置、破產程序中稅收的調整等)尚未得到充分重視和解決,尤其是與當前在疫情影響下變化了的國內外經濟貿易形勢的要求相比,需要進一步加快深化改革開放的步伐,以完成中央“六穩”“六保”的任務。

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