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僵尸企業職工安置疑難問題及對策

作者: 時間:2020-02-18 閱讀次數:789 次 來自:濟南市破產管理人協會公眾號

前言

隨著我國社會經濟的發展,生產模式的轉型升級,有的企業在市場競爭中失敗,喪失盈利能力,僅依靠政府資助、銀行貸款維持生存。這些企業占據資源卻不產生經濟效益,如同人體內的毒瘤,嚴重影響我國經濟的正常發展,因此國家下大決心清理這些僵尸企業。在清理過程中,企業職工的安置問題,即“人到哪里去、錢從哪里來”成為難題。本文結合過去的實踐經驗,并以申請破產清算或者法院受理僵尸企業破產清算為視角,提出企業在安置職工時可能遇到的疑難問題,并探討可行性解決方案,以求教于同仁。

關鍵字:僵尸企業  職工安置  疑難  破產清算  社會保險費

一、概述

(一)僵尸企業的涵義

通說認為,僵尸企業是經濟學家彼得·科伊提出的一個經濟學概念,最早使用于20世紀90年代初的日本,一般指那些無法繼續正常經營、無望恢復生氣,但由于獲得放貸者或政府的支持而免于倒閉的負債企業。2015年底,我國國務院常務會議確定了必須關停清理的企業標準,即:對不符合國家能耗、環保、質量、安全等標準和長期虧損的產能過剩行業企業實行關停并轉或剝離重組,對持續虧損三年以上且不符合結構調整方向的企業采取資產重組、產權轉讓、關閉破產等方式予以“出清”,清理處置“僵尸企業”。

因此,具體到當前經濟背景下,僵尸企業系指喪失自我修復能力和自我發展能力,必須依賴非市場因素,如政府補貼、銀行續貸等生存的企業。

(二)僵尸企業的職工

根據僵尸企業存在的不同形式,可分為長期停產、半停產或停產后以出租廠房來維持存續的三種狀態。僵尸企業職工則可分為在崗、長期不在崗、半在崗半脫崗等幾類。然在崗職工雖少,但企業在冊的職工人數卻非常多。這些職工沒有與企業解除或終止勞動合同的原因主要有如下幾個方面:

1.對企業存有留戀。職工出于對企業的忠誠和留戀,部分職工尤其是達到一定年齡的職工繼續留在企業里,雖然他們很清楚企業已瀕臨死亡,但出于使命感,該部分職工仍會選擇留在企業。

2.缺乏再就業能力。部分職工尤其是臨近退休年齡的職工,一生都奉獻給企業,他們在崗位上兢兢業業,無其他謀生能力;或在崗位上受傷,導致勞動能力缺失或部分缺失,難以自謀生路。這類職工并非不想離開,只是苦于自身能力的限制,缺乏再就業能力,不得已留在企業中。

3.對企業存有信念。部分職工不離開企業是對企業抱有樂觀態度,認為企業還有挽救的可能,相信企業能夠自救,或認為政府不會放任不管。

4.其他原因。少部分職工安于現狀,滿足于基本溫飽,或不求上進,只要能保證最低生活即可,因此不愿意離開。還有一部分職工自謀職業或自主創業,但仍保留與企業的勞動關系,該部分職工不僅能享受經濟社會發展帶來的好處,還能享受國家對國有企業職工的福利政策。

二、職工安置政策沿革和比較

上世紀九十年代初,我國初步確立了市場經濟制度后,部分國有企業出現經營困難。當時中央政府提出了優化資本結構,建立和完善企業優勝劣汰機制的要求,并對國有企業進行兼并、重組、關閉破產等改革措施。與此同時,國家制定了職工的安置、再就業、基本生活保障等政策,以保證政策性破產的順利進行。

(一)企業政策性破產時期的職工安置政策

自1993年國務院頒布《國有企業富余職工安置規定》起,我國開始對國有企業職工進行安置。該規定指出,對國有企業富余職工安置采取企業自行安置、社會幫助安置,保障富余職工基本生活等措施。

  1994年10月,《國務院關于在若干城市試行國有企業破產有關問題的通知》(國發〔1994〕59號文件)發布,標志我國企業政策性破產的正式啟動。政策性破產又稱計劃內破產,是指國務院有關部門確定的納入國家破產兼并計劃并享受相應優惠政策的國有企業的破產。政策性破產有一個演變過程,從1994年上海、天津等18個城市,擴大到1997年111個城市的國有企業破產。同時國務院還成立“全國企業兼并破產和職工再就業工作領導小組”,制定全國企業兼并計劃,凡納入該計劃的國有企業破產均為政策性破產。

國發〔1994〕59號文強調,要采取各種有效措施,首先妥善安置破產企業職工,保持社會穩定;同時政府鼓勵破產企業職工自謀職業,對自謀職業的,政府發放一次性安置費,不再保留國有企業職工身份。職工安置費主要包括經濟補償金、社會保險費等內容,甚至有些拖欠的職工工資也視為包含在安置費內。

隨后,為貫徹落實國務院精神,國家經濟貿易委員會、中國人民銀行于1996年發布《關于試行國有企業兼并破產中若干問題的通知》;國務院于1997年發布《關于在若干城市試行國有企業兼并破產和職工再就業有關問題的補充通知》(國發[1997]10號文件);中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2000年發布《關于進一步做好資源枯竭礦山關閉破產工作的通知》等一系列政策文件。這些文件一再就職工如何安置及安置經費來源等問題做出規定。

(二)僵尸企業處置時期的職工安置政策

2013年10月,國務院發布了《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》。意見規定“將化解產能嚴重過剩矛盾中企業下崗失業人員納入就業扶持政策體系”,并要求落實好其社會保障待遇,依法妥善處理職工勞動關系。

2015年12月19日召開的中央經濟工作會議強調,要提出和落實失業人員再就業和生活保障以及專項獎補等政策,做好職工安置工作。隨后中央政府各部門提出清出僵尸企業,并開始制定相關政策。

2016年1月22日,國務院總理李克強在國務院常務會議上強調,“要充分認識化解過剩產能的艱巨性和重要性,關鍵是多措并舉做好職工安置”。

2016年2月1日實施的《國務院關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》(國發〔2016〕6號文件)及《國務院關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》(國發〔2016〕7號文件),均再次明確“做好職工安置”的政策措施,并強調“要把職工安置作為化解過剩產能工作的重中之重”。

(三)僵尸企業依法破產與企業政策性破產職工安置的異同

從職工安置的政策的發展變化來看,無論是僵尸企業依法破產退出市場,或是企業政策性破產退出市場,國家都把企業職工的安置作為首要任務。中央政府不僅明確了職工安置的方式,還為保障安置資金的到位提出了解決措施。上述兩種企業的退出方式在職工安置方面有諸多相同點和不同點,主要闡述如下:

1.相同點

(1)勞動合同均依法終止,政府需支付安置費

企業通過上述兩種方式退出市場時,與勞動者簽訂的勞動合同都依法終止,職工除依據破產法的規定領取拖欠的工資外,政府亦需支付職工安置費。

企業政策性破產時,國發〔1994〕59號文件規定“政府鼓勵破產企業職工自謀職業。對自謀職業的,政府可以根據當地的實際情況,發放一次性安置費,不再保留國有企業職工身份”。處置僵尸企業時,國發〔2016〕6號、7號文件也規定“地方政府收回原劃撥土地使用權后的出讓收入,可按規定通過預算安排用于支付產能退出企業職工安置費用”。

(2)均需制定經職工代表大會或全體職工討論通過的職工安置方案

無論企業是通過政策性破產退出市場,還是通過破產清算方式處置僵尸企業,其前提條件均要制定經職工代表大會或全體職工討論通過的職工安置方案。

企業政策性破產時,全國企業兼并破產和職工再就業工作領導小組于2003年發布《關于做好關閉破產國有企業職工安置等前期準備工作的通知》,通知規定“關閉破產企業的職工安置方案必須經職工代表大會討論通過,并報當地政府企業兼并破產和職工再就業工作協調小組審核批準”。處置僵尸企業,國發〔2016〕6號、7號文件在職工安置方面也做了類似的規定,即“未經職工代表大會或全體職工討論通過的職工安置方案,不得實施”。

(3)職工安置資金保障都要到位

在職工安置工作中,最重要的是安置經費問題,經費解決了,其后續的工作都能順利進行。因此,無論企業是通過政策性破產退出市場,還是通過破產清算方式處置僵尸企業,中央政府都要求職工安置資金保障到位。

2003年發布的《關于做好關閉破產國有企業職工安置等前期準備工作的通知》規定,“凡職工安置方案和社會保障辦法不明確、資金不能到位的,不得進入關閉破產程序”。同樣,處置僵尸企業,國發〔2016〕6號、7號文件亦規定“安置計劃不完善、資金保障不到位”的不得實施破產。

2.不同點

(1)法律適用的淵源不同

通過政策性破產退出市場的企業,其破產程序的進行除依據舊破產法的規定外,還需執行國務院的相關政策文件。舊破產法第四條規定,“國家通過各種途徑安排破產企業職工重新就業,并保障他們重新就業前的基本生活需要,具體辦法由國務院另行規定”。因此,國務院就企業政策性破產所制定的關于職工安置方面的文件,即國發〔1994〕59號文件和國發〔1997〕10號文件成為政策性破產企業破產清算的法律淵源。

然而對因化解產能過剩需要而采取破產清算途徑退出市場的僵尸企業而言,中央政府堅持市場倒逼、企業為主的清退原則,以保障企業對于是否進行破產的自主決策權。因此,對于選擇通過破產清算方式退出的僵尸企業而言,應嚴格遵守破產法及相關司法解釋的規定,并依法保障職工的合法權益。

(2)安置費的來源不同

政策性破產企業的職工安置費,來源于企業依法取得的土地使用權轉讓所得,不受企業土地使用權抵押的影響。土地使用權轉讓所得首先用于破產企業職工的安置,對剩余部分抵押權人享有優先受償的權利;處置土地使用權所得不足以安置職工的,不足部分依次從處置無抵押財產、其他抵押財產所得中撥付。如果還不足的,由當地政府解決。

破產清算的僵尸企業的職工安置費,則來源于地方政府收回原劃撥土地使用權后的出讓收入和改變規劃用途的出讓土地的政府收入。

(3)對“老職工”的安置方式不同

所謂“老職工”,是指距法定退休年齡不滿五年的職工。企業政策性破產時,這部分職工的安置方式主要是經本人申請可以提前離退休。對不同意退休的職工如何處理沒有規定,原因是上世紀九十年代職工社會保險繳費高,但職工的工資水平比較低,所以“老職工”選擇提前退休符合本人的利益。

現在,“老職工”的安置方式可有更多選擇,與企業政策性破產時期相比更科學合理,即“老職工”可以自愿選擇領取經濟補償金,或由單位一次性預留為其繳納至法定退休年齡的社會保險費和基本生活費,由政府指定的機構代發基本生活費、代繳基本養老保險費和基本醫療保險費。

三、職工安置疑難問題

安置職工的重要性以及我國對妥善做好職工安置工作的重視程度已無需再贅述。但在司法實務中,如何將職工安置工作“做好”卻是一個相當復雜的難題。

本文認為職工的安置應側重于兩點:第一,職工必須“有所安置”,即各類職工的安置方式和內容必須合理到位;第二,安置職工必須有費用支持,即落實到位職工安置經費,保證安置費必須有且有充足的來源。

通過前文政策比較,僵尸企業破產清算和企業政策性破產清算有很大區別,但在安置職工方面,企業政策性破產清算中的職工安置對僵尸企業破產清算仍有值得借鑒之處。因此,本文結合以往的實踐經驗及目前國家對僵尸企業職工安置方面的規定,就職工安置中存在的難題予以探討研究。

(一)平衡職工安置方案與少數職工利益沖突,關系清理僵尸企業的進行

中央政府規定,“要把職工安置作為化解過剩產能工作的重中之重,未經職工代表大會或全體職工討論通過的職工安置方案,不得實施”。因此職工安置方案如何通過、以及通過后對全體職工的法律效力如何,值得探討。當部分職工不同意職工安置方案時,從法律角度如何處理亦是值得研究的難題。

我國《全民所有制工業企業法》《全民所有制工業企業職工代表大會條例》及《公司法》都對職工代表大會制度作了規定,無論企業是全民所有制企業還是公司制企業,職工代表大會都是職工行使民主管理的方式。因此職代會(或全體職工大會)制度及其決議的效力對企業破產工作的順利進行具有非常重要的意義。

對于全民所有制僵尸企業來講,職工代表大會制度當然適用,其決議的效力應予維護。根據《全民所有制工業企業法》第六十五條及《全民所有制工業企業職工代表大會條例》(以下簡稱“條例”)第二十七條之規定,職工代表大會制度不僅適用于全民所有制工業企業,還適用于交通運輸、郵電、地質、建筑施工、農林、水利等所有全民所有制企業。在職工人數不多或者規模不大的企業中,職工可以全體職工大會代替職工代表大會行使民主管理。條例第十八條規定,全民所有制工業企業職工代表大會每次會議必須有三分之二以上的職工代表出席;職工代表大會進行選舉和作出決議,必須經全體職工代表過半數通過。同時條例第二十條規定,“職工代表大會在其職權范圍內決定的事項,非經職工代表大會同意不得修改”。所以,經職工代表大會決議通過的職工安置方案對全體職工有效,個別職工雖對安置方案所持不同意見或反對意見,但不能推翻職代會通過的方案的法律效力。為衡平全體職工的利益和保障清算工作的順利進行,應維護和確定職工安置方案對全體職工的效力。

對于公司制僵尸企業而言,雖然《公司法》規定了職工代表大會制度,但并未就職代會的職權作出規定,從公司法的角度講,職代會僅有建議權和提出意見權。鑒于國有獨資公司有其特殊性,其職工代表大會或者全體職工大會所作決議的效力可以參照全民所有制企業的有關規定判斷。同時,《企業破產法》對債權人會議的決議也實行多數表決制度,對職工安置方案的效力判斷亦有參照意義。

(二)安置資金到位與否,關系清理僵尸企業能否順利進行

我國《勞動合同法》規定,企業經法院裁定宣告破產后,企業與職工之間的勞動合同法定終止。勞動合同終止后,企業應當為職工出具終止勞動合同證明書等材料,配合辦理失業保險等社保手續。然而僵尸企業的特點之一是拖欠或者部分拖欠社會保險費用,之二是僵尸企業資產多、現金少。根據《企業破產法》之規定,企業被宣告破產以后才能進行破產財產的變現,而且變現的過程還受市場、價格等很多因素影響,不僅變現不及時,變現的最終結果也難以預測。由于上述原因,僵尸企業不能支付或不能及時、足額支付拖欠的社保費用,依據現行《社會保險法》規定,將直接導致企業無法辦理減員手續、職工不能辦理失業保險手續進而享受失業保險待遇。這一后果直接關系到企業能否依法退出市場,也關系到職工的基本生活和生存。僵尸企業拖欠社保費成為僵尸企業依法退出市場的“絆腳石”,因無資金繳納社保費而難以與職工終止勞動關系成為普遍問題。

“資金保障要到位”就是為解決職工終止勞動合同及失業保險手續辦理這一難題。在僵尸企業破產申請受理前需要足夠的資金保障,以墊付企業多年拖欠的各種社會保險,包括個人部分和單位統籌部分,以保證企業破產清算工作順利開展。然而中央政府雖然設立了專項獎補資金并安排了千億資金注入,但使用該筆資金卻要結合地方任務完成進度、困難程度、安置職工情況等因素,對地方實行梯級獎補,由地方政府統籌用于符合要求企業的職工安置。不僅這些獎補資金使用滯后,作為職工安置費用的土地使用權出讓收入,也要通過預算安排在土地出讓后才能使用。正因如此,中央政府才更要求資金保障要到位。資金保障不到位的企業,既不能申請破產,人民法院也不應受理其破產申請。一旦該類企業進入破產程序,將極大損害職工的利益和基本生活。

(三)安置費用構成不明確,非國有僵尸企業職工無法享受國家政策福利

最初,職工安置費是在國發[1994]59號文、國發[1997]10號文中提出的,而當時實行的舊破產法僅適用于全民所有制企業。囿于舊破產法未規定職工解除勞動合同經濟補償金這一局限,國務院文件規定企業破產時需支付職工安置費。根據國務院文件規定,一次性安置費原則上按照破產企業所在市的企業職工上年平均工資收入的3倍發放,具體發放標準由各有關市人民政府規定。近日,中央政府對僵尸企業的處置政策也規定了職工安置費用及其資金來源,即國務院在關于鋼鐵、煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見中指出的“對工業企業結構調整設立專項獎補資金”。但目前未規定安置費用金額如何計算確定,需等待相應政策文件出臺。

就目前情況來看,我國的僵尸企業大多是國有企業,且國家制定的職工安置政策和措施也是針對國有企業中的僵尸企業。國務院在國發〔2016〕6號、7號文件中設立的“專項獎補資金”,對使用對象并未區分企業國有或民營性質,但在職工安置費用來源的規定中卻已將民營企業排除在外。即:地方政府可將收回原劃撥土地使用權后的出讓收入用于支付企業職工安置費用,但一般而言民營企業難以取得國有劃撥土地。沒有經費來源談何“獎補”,民營企業不乏僵尸企業,其職工也應享受與國有企業職工同等的福利待遇,這不僅是政府“惠民生”的本質要求,也是政府對民生兜底的體現。

(四)職工債權與抵押債權的矛盾沖突,關系社會和諧穩定大局

一般而言,僵尸企業為獲得流動資金,幾乎所有資產都抵押給銀行。根據《企業破產法》之規定,對特定財產享有擔保權的權利人,對該特定財產享有優先受償的權利。雖然《企業破產法》有條件地支持職工債權優先于抵押權受償,但僅限于在《企業破產法》公布之日前即2006年8月27日前所欠的職工債權。銀行作為權利人,以抵押財產受償債權是法律賦予的權利,銀行等金融機構實現抵押債權又是維護金融穩定的應有之義,其權利應予保護;銀行在實現特定物的擔保權后,僵尸企業所欠職工債權無法得到實現或足額實現,職工利益難以維護,支付拖欠的職工工資和社保費又是國家的基本政策,關系到社會和諧穩定發展。隨著時間的延長,職工債權與銀行債權間的矛盾將愈加激烈。

雖然國家政策規定了僵尸企業劃撥土地使用權的出讓收入和改變規劃用途的出讓土地的地方政府收入,可以作為職工的安置費來源,看似職工有保障,但在職工債權和銀行債權產生激烈沖突的企業,職工安置費卻無法得到保障。《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十七條規定,“無償取得劃撥土地使用權的土地使用者,因遷移、解散、撤銷、破產或者其他原因而停止使用土地的,市、縣人民政府應當無償收回其劃撥土地使用權,并可依照本條例的規定予以出讓”,可見國有劃撥土地使用權不是破產財產;但是,在該國有劃撥土地使用權上設定的抵押權并不因該土地使用權不是破產財產而無效或者解除。因此,當地政府在出讓土地使用權之前,要得到抵押權人的同意,取得的土地出讓收入應首先用于清償抵押權人,即清償銀行債權。在此情況下,對于進入破產程序的僵尸企業而言,由于破產案件的不可逆轉性,可能導致職工權益無法得到維護,直接影響職工的基本生活,社會政策兜底民生的目的也無法實現。

(五)僵尸企業破產清算程序難以預留社會保險費和基本生活費

在國務院關于鋼鐵、煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見中指出,僵尸企業破產清算程序中,“依法與職工終止勞動合同,對于距離法定退休年齡5年以內的職工,可以由職工自愿選擇領取經濟補償金,或由單位一次性預留為其繳納至法定退休年齡的社會保險費和基本生活費”。然而,若職工不選擇領取經濟補償金,鑒于破產程序的特殊性,企業將難以為職工預留其繳納至法定退休年齡的社會保險費和基本生活費。這一難題也亟待國家出臺相關政策予以解決。

四、解決職工安置問題的對策

(一)人民法院應審查職工安置方案的合法性

在僵尸企業提出破產申請時,人民法院應當審查職工安置方案的合法性,以決定是否受理該申請。

對職工安置方案,人民法院應分別從程序上和實質上兩方面審查,必要時召開聽證會,并邀請企業職工代表和工會負責人參加聽證會,聽取意見。程序上的審查主要包括職工代表大會的召集方式、參會代表和人員組成、表決通過的人數等;實質上的審查主要包括安置方案是否符合破產法、勞動合同法和國務院文件的規定等。

企業提出破產申請,但其提交的職工安置方案通過程序不合法或方案內容違反法律法規和政策的,人民法院對企業的破產申請一律不予受理。這一做法符合《企業破產法》第六條之規定,即人民法院審理破產案件,應當依法保障企業職工的合法權益。而內容合法、程序合法的職工安置方案,人民法院也要在破產案件審理中依法維護其法律效力。

(二)僵尸企業所在地政府或者其主管部門要建立職工安置專戶資金

專戶資金的籌措和來源,首先由財政預算安排的職工資金,其次是企業土地處置全部政府收益 ,企業破產時剝離移交給政府的資產變現收益,以及其他收益,如中央政府專項獎補資金。

設立職工安置專戶資金,符合國務院辦公廳《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》(國辦發〔2006〕100號)第三條之規定,即土地出讓收入使用范圍包括支付破產或改制國有企業職工安置費支出等。破產退出市場企業的職工安置費從該企業國有劃撥土地處置收益中支付,不足部分從專戶資金中彌補;安置職工后政府土地處置收益有剩余的,納入資金專戶管理。

專戶內資金主要用于以下方面:

1.墊付破產啟動費用和職工債權

為保證破產程序的順利進行,專戶資金可用于墊付破產啟動資金和職工債權。墊付的職工債權包括:(1)破產企業欠繳的計入職工養老保險個人帳戶的部分和個人欠繳的其他社會保險費,應以該專戶資金一次性繳納;(2)企業應繳但欠繳的社會保險費;(3)其他職工債權。

2.支付國家規定的職工安置費和政策規定的應與職工兌現的待遇

距法定退休年齡5年以內的職工,國家政策規定其可以選擇領取經濟補償金,或由單位一次性預留為其繳納至法定退休年齡的社會保險費和基本生活費。在職工不選擇領取經濟補償金時,專戶內資金可為職工墊付其繳納至法定退休年齡的社會保險費和基本生活費。對該墊付的費用,在企業破產清算時,首先應由專戶資金管理機構作為債權人在破產程序中申報,以破產財產清償;不能清償的部分按照國家相關政策,在企業國有劃撥土地出讓后3個月內由政府償還;還不能償還的部分,由專戶資金負擔。

企業申請破產時,政府主管部門應確保上述墊付資金到位,人民法院則要以該資金是否能夠墊付上述費用作為能否受理破產申請的基本條件。通過設立專戶資金,由政府和人民法院共同確保資金的到位和使用,以遵守中央政府的文件規定,切實維護職工的利益,保證案件的順利推進。同時,專戶資金亦化解了職工拖欠社會保險費難以終止勞動合同,無法辦理失業手續進而難以享受失業保險待遇的問題。

(三)有條件的地方政府應安排資金收購銀行債權,以此化解銀行不良債權,解決職工債權和銀行債權的矛盾

各級政府摸底僵尸企業后,制定僵尸企業名冊,必將引起銀行的重視。中央政府對僵尸企業的處置政策,給予地方政府、企業與銀行一個可以博弈的平臺。銀行與政府或者企業就債權的轉讓有可能達成令三方接受的轉讓協議,如此既確保了金融穩定,又維護了職工利益,取得雙贏的結果。從實踐看,已有取得較好效果的事例。

五、小結

妥善做好職工安置,是解決好“僵尸企業”退出市場的關鍵。在黨委領導下,各級政府和部門要積極穩妥制定和落實僵尸企業職工安置計劃,確保全體企業職工,無論是國有企業職工還是民營企業職工,都能享受政策福利。職工安置,政府責無旁貸。政府要確保職工安置的資金支付和墊付,保障職工的基本生活。對職工安置過程中的可能出現的法律難題和經濟上的困難要提前預判,有效防止職工利益受損。

人民法院在破產申請受理環節要依法按照法律規定和相關法規予以審查。若申請人提交的職工安置方案程序內容均合法、與職工利益相關的資金保障到位,對這類僵尸企業的破產申請,人民法院應盡快受理,以此落實并完成結構性改革和去產能的艱巨任務。

作者:山東博翰源律師事務所李弸清律師及張海俠律師

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